Правительство 5.0

Губернатор Забайкальского края Наталья Жданова через неделю после вступления в должность запустила маховик кадровых и структурных изменений в правительстве региона. Это самая крупная административная реформа с момента объединения Читинской области и Агинского Бурятского автономного округа. Жданова действует в условиях жёсткого бюджетного и кадрового дефицита, оставленного ей предшественниками. Не очень понятно, чего больше не хватает – денег или людей, но очевидно, что и того, и другого почти нет. Судя по происходящему, Жданова довольно эффективно экономит деньги, но порой не жалеет и без того нищий кадровый потенциал.

Административная реформа в России была запущена Владимиром Путиным в 2003 году. Целью ставилось «сокращение административного давления на предпринимательские структуры и наведение порядка в сферах, где присутствовало избыточное государственное вмешательство». На федеральном уровне в несколько этапов были «разграничены полномочия между федеральными и региональными органами исполнительной власти, контрольные и надзорные функции переданы разным ведомствам, усилена личная ответственность государственных служащих». «Почти наполовину сокращено количество госучреждений, на содержание которых тратились внушительные средства из бюджета», - сообщает официальный портал федеральной административной реформы.

В Забайкальском крае надзорные и контрольные функции вынесли из профильных комитетов читинской областной администрации в 2008 году. После объединения области и округа было создано правительство, фундаментом которого явились министерства. Надзор и контроль увели в департаменты, службы и инспекции, которые подчинили министерствам. Реформа проводилась в логике федеральных преобразований в исполнительной власти, но изменения привели к увеличению штата регионального правительства. В новых органах исполнительной власти появились свои руководители с заместителями, бухгалтерами, кадровиками и так далее.

Первую серьёзную попытку сократить региональное правительство в 2013 году предпринял Константин Ильковский, который уменьшил число членов кабинета министров. Если администрация Читинской области до 2008 года состояла из 12 человек, первое правительство Равиля Гениатулина выросло до 21 человека, то при Ильковском в кабинет министров первоначально вошли 17 человек. В структуру правительства Ильковского по ходу дела вносились изменения: должности министра экономического развития и министра сельского хозяйства выросли до вице-премьерских, из министерства внешнеэкономических связей выделили туризм, создав профильный департамент.

При Ильковском началось первое полноценное наступление на чиновничьи должности, обладатели которых при Гениатулине не привыкли к серьёзным потрясениям. Среди достижений второго губернатора можно отметить отправку на покой пенсионеров – при Гениатулине они сидели до упора, после чего меняли должности на советников, помощников или отправлялись на технические должности с небольшими, но стабильными зарплатами. При Ильковском эту практику пресекли. При нём же впервые стали в реальности резать штаты и финансирование – сокращать не пустые, а настоящие ставки, уменьшать и задерживать зарплаты.

В структурных изменениях в правительстве Ильковского часто было сложно усмотреть логику. С одной стороны совершенно по делу сокращали министерство трудовых ресурсов и демографической политики, у которого почти не было полномочий, с другой швыряли из министерства в министерство целую промышленную политику. Сама промышленная политика при этом оставалась оторванной от региональной власти. То есть развивалась или стагнировала самостоятельно.

Примеров иррациональных структурных решений в работе Ильковского можно найти немало. Самым ярким является передача полномочий по предупреждению и ликвидации чрезвычайных ситуаций от первого заместителя руководителю администрации губернатора. Конъюнктурным решением кажется создание департамента туризма – такое впечатление, что его выделили в отдельный орган власти то ли ради конкретного человека, то ли ради меркантильных целей самого Ильковского. Преждевременно был уничтожен департамент по делам архивов – в окружении Ильковского не оказалось человека, который бы разобрался с этим направлением. Между тем, роль архивов уже в 2016 году подчеркнул Владимир Путин, который переподчинил Росархив непосредственно президенту, явно ориентируясь на важность архивной работы в работе пропагандистской государственной машины. Таких примеров можно привести немало.

Политика Ждановой в отношении системы региональных органов исполнительной власти кажется гораздо более прагматичной. Новый губернатор собрала группу советников, которые предложили ей новую структуру. По большому счёту, это откат административной реформы 2008 года. Контрольные и надзорные функции, которые 8 лет назад передавали в отдельные органы власти (службы и инспекции), в 2016 году вернули в профильные министерства. Эта тактика учитывает дефицит бюджета – изменения приведут к его экономии.

Пока не очевидно, что в ходе реформы удастся сохранить управляемость территорией и способность хоть как-то влиять на её устойчивость и развитие в условиях, когда федеральному центру регион де-факто не интересен.

При сокращении органов госвласти логично сохранить ядро специалистов, которые выполняют никуда не исчезнувшие полномочия. Судя по тому, что происходило во временном правительстве Ждановой, исключить избавление от неугодных исполнителей по политическим мотивам всё же не удастся. Самым ярким примером является увольнение министра территориального развития Александра Бутырского – Жданова не должна была его потерять, но потеряла. Следом за Бутырским из министерства уволили заместителя министра Дмитрия Палкина, который курировал дорожное хозяйство, сам ушёл первый заместитель Бутырского Пётр Сергеев. Участники отрасли, которую курировало министерство территориального развития, крайне негативно восприняли замену Бутырского на бывшего главу Региональной службы по тарифам Виктора Паздникова. Увольнение опытных Бутырского, Палкина, Сергеева – это удар по работе министерства, совершенно бессмысленный в условиях жесточайшего кадрового дефицита, особенно среди руководителей такого уровня.

Иррациональным выглядит и увольнение министра природных ресурсов и промышленной политики Олега Полякова. Да, министерство, которое он возглавлял, было искусственным образованием – чёрт его знает, что творилось в голове у человека, который придумал объединить под одной крышей несуществующую промышленную политику и вполне реальные природные ресурсы. Да, Поляков не отметился (да и вряд ли мог) какими-то серьёзными достижениями, но, конечно, он гораздо более опытный чиновник, чем не понятно по каким основаниям заталкиваемый на пост хотя бы какого-нибудь министра заместитель министра экономического развития Алексей Садовников.

Сложно понять, зачем Жданова отправила в отставку главу администрации Агинского Бурятского округа Ананду Дондокова. Вместо Дондокова придётся назначать другого опытного управленца из округа – отправлять туда человека из Читы совершенно бессмысленно: его не примут, и дело очевидно быстро уйдёт в скрытый саботаж. Но ситуация с администрацией АБО не так очевидна, как может показаться. Это совершенно искусственное образование, созданное по политическим мотивам в качестве уступки агинскому сожалению по потерянной в 2008 году автономии. Но воспоминания об объединении, несмотря на предвыборные всплески бурятского сепаратизма, постепенно уходят в прошлое. С каждым годом всё очевиднее откровенное нарушение конституционной логики независимости местного самоуправления от исполнительной власти. Администрации округа – органу исполнительной власти – подчиняются администрации трёх муниципальных районов. Авторы 131-го закона, по-моему, уже измучались икать, и кому-то из губернаторов Забайкальского края рано или поздно эту структуру придётся кончать.

И Дондоков, и уволенный вместе с ним руководитель министерства международного сотрудничества Баир Галсанов – люди переназначенного сенатором Баира Жамсуева. Эти увольнения могут показаться ударом по негласному главе бурятской части населения края, но его – столь же негласным - представителем в правительстве региона может стать Аягма Ванчикова, которая назначена на пост вице-премьера по социальным вопросам.

Увольнение Сергея Чабана напротив кажется логичным. Я сомневаюсь в необходимости существования должности заместителя губернатора по социальным вопросам, но в правительстве региона во все времена были уверены в необходимости куратора этого направления. В кабинете министров Ждановой, в отличие от администрации Гениатулина, на месте руководителей социальных министерств есть только один очень сильный и своенравный игрок – министр здравоохранения Сергей Давыдов. Но даже для управления одним Давыдовым нужно нечто большее, чем опыт и знания Чабана, которого считают слишком мягким, пусть и компетентным вице-премьером.

Увольнение Виктора Якимова стало возможным после ухода на пенсию главного федерального инспектора Николая Гантимурова, который предложил Якимова на должность при Ильковском. Руководство Якимова нельзя назвать успешным, кричащих ошибок он не допустил, но вообще АПК за последнее десятилетие стало одним из тех направлений, где на место увольняемых министров просто некого ставить. Возможное назначение на эту должность депутата заксобрания Михаила Гурулёва кажется экспериментом с таким же непредсказуемым результатом, как в случае со сносом Бутырского.

Самая неприятная тенденция в череде этих назначений и увольнений скрыта от чужих глаз – Ждановой крайне сложно набрать команду. И чем дальше, тем сложнее будет переманивать в правительство региона специалистов, которые хлебнули воздуха в потоке рациональной работы за пределами органов власти. Увольнения Полякова, Бутырского и – особенно – Палкина, говорят о том, что каким бы опытным, эффективным и успешным чиновником ты ни был, тебя могут в любой момент вышвырнуть на улицу по политическим или конъюнктурным основаниям. Горизонт планирования для выросших на государственной службе чиновников при Ильковском, а теперь и Ждановой сократился до 1-2 лет. Многолетний крестовый поход руководителей региона против немногочисленных гарантий госслужащих (в том числе и финансовых), начатый при Гениатулине и продолженный при Ждановой, уже привёл к тому, что система органов госвласти и по уровню заработной платы, и по всем прочим условиям далеко отстала от бизнеса. И если при Гениатулине хорошим руководителям ещё можно было работать за идею, то теперь такие пируэты себе могут позволить только очень обеспеченные люди, для которых зарплата и отдалённая финансовая перспектива не имеют решающего значения.

И здесь автоматически возникает вопрос о том, за какую именно идею работает как сама Жданова, так и её ближайшее окружение – прежде всего руководитель администрации губернатора Дмитрий Кочергин и первый заместитель Александр Кулаков.