Ворох замечаний — председатель КСП разобрала проект бюджета

Депутаты Законодательного собрания Забайкальского края 23 декабря приняли проект бюджета региона на 2021 год только в первом чтении, впереди ещё второе и заключительное третье. Помимо экстренности рассмотрения законопроекта среди его проблем – бесконечные скандалы, провоцируемыми оппозиционными депутатами. В связи с этим максимально интересно было послушать оценку неполитизированного и от этого, пожалуй, самого объективного критика бюджета – Контрольно-счётную палату Забайкальского края (КСП).

«Чита.Ру» публикует доклад председателя КСП Светланы Доробалюк.

- В целом внесённый проект закона составлен в соответствии с требованиями бюджетного законодательства с некоторыми отдельными нарушениями и замечаниями, которые требуют дополнительного рассмотрения и устранения.

В целях повышения прозрачности (открытости) формирования и исполнения бюджета Забайкальского края необходимо обеспечить исполнение требований регионального законодательства, повысив качество представляемых документов.

- Учитывая существующие риски и сдерживающие факторы, ожидаемый восстановительный рост экономики в ближайшей перспективе, прогноз социально-экономического развития Забайкальского края (СЭР) является излишне оптимистичным. В результате возникают риски недостижения макроэкономических параметров, заложенных в бюджет на трёхлетний период, которые предполагают умеренные темпы роста валового регионального продукта, индекса промышленного производства, а также показателей, характеризующих развитие человеческого капитала.

Для достижения утверждённых в прогнозе СЭР показателей, положенных в основу формирования проекта бюджета, с учётом складывающейся экономической ситуации мы предлагаем своевременно осуществлять корректировку прогноза и, соответственно, бюджетных проектировок по доходам и расходам.

- Особенностью предлагаемого проекта бюджета является устойчивая положительная динамика прогнозируемых налоговых и неналоговых поступлений. Однако у КСП остаются вопросы к расчётам планируемого объёма налоговых поступлений.

Мы считаем, что есть риски недопоступления в бюджет налога на доходы физических лиц и налога на имущество организаций в размере около 1,1 миллиарда рублей, а это более 2% от суммы прогнозируемых к поступлению в 2021 году собственных доходов. Мы считаем, что при подготовке проекта бюджета минфину края необходимо усилить работу по улучшению качества пояснительной записки к законопроекту в части обоснований прогнозируемых поступлений, факторов, повлиявших на их объём и динамику.

Кроме того, Палатой проведён подробный анализ налоговых льгот, установленных региональным законодательством. По оценке, на текущий 2020 год они составили 3,9 миллиарда рублей, по прогнозу – на каждый плановый год составляют по 3,7 миллиарда рублей, из них предоставляемых ежегодно 3,4 миллиарда оцениваются как неэффективные. Мы считаем, что в дальнейшем при предоставлении налоговых льгот, необходимо учитывать их эффективность, а также все риски и потери, являющиеся бременем регионального бюджета.

- Анализ расходной части законопроекта в целом показал преобладание расходов социальной направленности (на социальную сферу в 2021-2023 годах планируются бюджетные ассигнования в пределах 65% от общего объёма расходов).

При этом расходы краевого бюджета предстоящего периода планируются ниже ожидаемого исполнения в 2020 году. Предлагаемые на новый бюджетный цикл значения не обеспечивают в полном объёме финансовые потребности.

В то же время проектом закона предусмотрены резервы бюджета края на 2021 год в размере 1,3 миллиарда рублей, на 2022 и 2023 годы – 2,5 и 4,1 миллиарда рублей соответственно. Согласно пояснительной записке, зарезервированные средства планируется направить в основном на обеспечение выплат заработной платы работникам бюджетной сферы (в 2021 году – 1 миллиард рублей).

О недостаточности бюджетных средств можно говорить бесконечно. Мы предлагаем правительству края обратить особое внимание на следующие аспекты в процессе исполнения бюджета:

1) По расходам здравоохранения: предлагаем правительству края принять действенные меры по сокращению дефицита Территориальной программы государственных гарантий бесплатного оказания гражданам медицинской помощи на территории края, который на 2021 год составит 1,8 миллиарда рублей (проектом закона предусмотрено 54% потребности от расчётной стоимости территориальной программы).

В крае ежегодно остаётся нерешённой проблема снижения просроченной кредиторской задолженности краевых медицинских организаций. По мнению КСП, одной из причин сложившейся ситуации является дисбаланс в подходе к расчёту объёма субвенции на финансовое обеспечение ОМС и системой оплаты труда в части размера районного коэффициента к заработной плате.

Мы рекомендуем правительству Забайкальского края рассмотреть вопрос об исполнении принятых расходных обязательств субъекта в части выплаты заработной платы работникам краевых учреждений здравоохранения, финансируемых из средств обязательного медицинского страхования, с применением повышенного районного коэффициента. По оценке, сумма данных расходов составляет 1,5 миллиарда рублей.

2) Что касается индексации ряда социальных выплат с 1 июля 2021 года на 3,7%, Палата не поддерживает предлагаемый проектом закона подход в части размера и срока индексации. С учётом реализуемой на федеральном уровне практики, предлагаем правительству принять нормативные правовые акты, регламентирующие порядок осуществления индексации социальных выплат, в части вопросов использования показателей прогнозируемой либо фактически сложившейся инфляции и сроков осуществления индексации.

3) Считаем, что необходимо рассмотреть возможность увеличения объёма бюджетных ассигнований на мероприятия по обеспечению жилыми помещениями детей-сирот и лиц из их числа, так как предусмотренный проектом закона объём бюджетных ассигнований позволит обеспечить жилыми помещениями не более 14% (или 844 человека) от числа нуждающихся детей-сирот, а их в регионе уже более 6 тысяч человек.

4) Отдельно хотелось бы обратить ваше внимание на реализацию региональных проектов и мероприятий Плана ЦЭР (центров экономического развития – ред.). Мы считаем, что для успешной и эффективной реализации запланированных мероприятий прежде всего необходимо устранить все системные нарушения, на которые мы неоднократно указывали при подведении итогов контрольных мероприятий.

Это случаи ненадлежащей приёмки заказчиками товаров и работ в рамках исполнения контрактов на строительство и выкуп объектов социальной сферы; нарушения установленных контрактами сроков выполнения работ и сроков оплаты выполненных подрядчиками работ; оплата фактически не поставленных товаров и выполненных работ; факты не направления требований об уплате неустоек (штрафов, пеней) поставщику за просрочку исполнения обязательств и другие.

А также оперативность решений управленческих вопросов – а это своевременность доведения лимитов; своевременность принятия нормативных правовых актов; регламентированных порядков предоставления и методики распределения межбюджетных трансфертов местным бюджетов, а также порядков предоставления субсидий юридическим лицам.

- Бюджетные инвестиции, как обычно, несмотря на довольно существенные объёмы в бюджете, остаются самой непрозрачной сферой расходов.

Мы рекомендуем правительству края в целях обеспечения открытости осуществления капитальных вложений внести изменения в региональное законодательство в части представления одновременно с проектом закона о бюджете данных по Краевой адресной инвестиционной программе; одновременно с годовым отчётом об исполнении бюджета края, - отчёта об исполнении КАИП. Считаем целесообразным дополнить приложение 29 к проекту закона информацией о пообъектном распределении субсидий муниципальным образованиям на капитальные вложения.

Кроме того, для более полного анализа капитальных вложений края Палата предлагает предусмотреть в составе Краевой адресной инвестиционной программы данные об объектах капитального строительства (приобретения недвижимого имущества), осуществляемых за счёт иных межбюджетных трансфертов.

Обращаю ваше внимание, что на контроле у Счётной палаты Российской Федерации остро стоит вопрос о сокращении объектов незавершённого строительства в регионах. В этом плане мы предлагаем установить требования к содержанию обоснований необходимости выделения бюджетных ассигнований на незавершённые объекты; предусмотреть бюджетные ассигнования на вовлечение в хозяйственный оборот объектов незавершённого строительства (либо на иные мероприятия в отношении указанных объектов) при обязательном проведении их инвентаризации и принятии соответствующих решений о целевом использовании данных объектов.

- Теперь об оказании финансовой помощи муниципальным образованиям.

Планирование объёмов бюджетных назначений на предстоящий бюджетный цикл в части межбюджетных отношений произведено согласно внесённому одновременно с проектом бюджета законопроекту о межбюджетных отношениях.

Контрольно-счётная палата отмечает, во-первых, позднее внесение данного законопроекта, во-вторых, отсутствие в нём методики расчёта дифференцированных нормативов от упрощённой системы налогообложения, а также ряд серьёзных замечаний к новой редакции Методики расчёта и распределения дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности муниципальных районов и городских округов.

- Что касается государственного долга, КСП подтверждает, что предлагаемые значения предельного объёма государственного долга Забайкальского края не превысят утверждаемый общий годовой объём доходов краевого бюджета без учёта безвозмездных поступлений и снизятся с 68% в 2021 году до 62% в 2023 году.

- В очередной раз обращаю внимание на необходимость своевременного приведения государственных программ в соответствие с законом о бюджете, так как госпрограммы являются стратегическим документом, базой для формирования и исполнения краевого бюджета.

Кроме того, бюджет края принимается в отрыве от реальных результатов реализации госпрограмм, без учёта оценки эффективности их реализации за предыдущий год, достигнутые и ожидаемые значения показателей мероприятий не выступают в качестве аргументов для пояснения тех или иных расходов бюджета. Правительству Забайкальского края и ответственным исполнителям государственных программ следует провести соответствующую работу в данном направлении.

- Отдельно я хотела обратить ваше внимание на один из основных документов – это проект закона о приостановлении отдельных положений региональных законов, не обеспеченных источниками финансирования.

Мы предлагаем пересмотреть перечень нормативных правовых актов Забайкальского края, положения которых планируется к приостановлению в планируемом периоде, а также в более ранних периодах, например, начиная с 2015 года. Палата считает, что приостановление финансового обеспечения расходных обязательств на длительный период, в том числе социального характера, может свидетельствовать о фактической отмене ранее принятых расходных обязательств.

- Учитывая недостатки в организации подготовки законопроекта о бюджете, назрела необходимость внесения изменений в Закон о бюджетном процессе, а именно в части установления сроков предоставления законопроекта, по составу и содержанию пояснительной записки к проекту закона, а также дополнительной справочной информации, входящей в состав пакета документов, в том числе по реализации и оценке прогноза Регпроектов и Плана ЦЭР; данных по Краевой адресной инвестиционной программе и дорожному фонду.

- В целом относительно расходов краевого бюджета, на наш взгляд, многое зависит от правильного, экономного, эффективного их использования. Безусловно, положительным моментом при этом может стать усиление работы внутреннего финансового контроля.

В заключении предлагаю:

- Законодательному собранию принять рассматриваемый проект закона о бюджете в первом чтении;

- Правительству Забайкальского края совместно с Законодательным собранием отработать ряд вопросов при подготовке таблицы поправок ко 2-му чтению;

- замечания и предложения Контрольно-счётной палаты учесть в процессе исполнения бюджета в 2021 году и при работе над законопроектом на очередной финансовый год и плановый период.