Главы округов Забайкалья теперь будут людьми губернатора — фишка новой муниципальной реформы

В России официально стартует полномасштабная муниципальная реформа, которая позволит регионам кардинально изменить систему местного самоуправления. Но Забайкальский край начал такие преобразования уже около 5 лет назад, превращая районы в округа и тем самым уходя от двухуровневой системы управления — с ее сельсоветами и избранными главами поселений. С чем край совпал по мысли с федеральным центром, а что оказалось в новинку?

Вообще, власти Забайкалья начали краевую муниципальную реформу не на ровном месте. Федеральный закон, от которого они отталкивались, есть — его номер 131-ФЗ («Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ»). Под него подогнали и региональное законодательство со своими новеллами, например, о том, что преобразованный в округ район будет получать больше отчислений от собранного на территории НДФЛ — 20%. И это ощутимая прибавка, стимул.

При этом власти страны понимали, что принятый в 2003 году 131-ФЗ устарел, нужны были кардинальные изменения. Был разработан новый законопроект, с принятием которого возникли большие сложности. Успешно пройдя первое чтение в 2022 году, закон дошел аж до 2025-го и был принят только в марте. Резко против по этому вопросу в Госдуме выступали члены оппозиционных партий, а также депутаты от Татарстана. Потому что действующий закон дает регионам право самим решать, преобразовывать районы в округа или нет. А в новой версии, по состоянию на конец 2024 года, переход на одноуровневую систему становился бы обязательным. В итоговом варианте закона право выбора для регионов всё же сохранили.

Так появился федеральный закон № 33-ФЗ «Об общих принципах местного самоуправления в единой системе публичной власти», по сути сменивший закон № 131-ФЗ. Вступает в силу он 19 июня 2025 года. И накануне в Чите этой теме посвятили круглый стол, где собрались чиновники и политики, главы муниципальных округов, чтобы обсудить преимущества одноуровневой системы управления и изменившийся принцип выбора окружных глав.

Очень четкие пояснения по новому закону дала начальник отдела Министерства развития гражданского общества и внутренней политики (МинРГО) региона Янна Валько. Именно это министерство, в том числе под управлением ставшей сейчас зампредом правительства края Натальи Щербины, было главным локомотивом муниципальной реформы в Забайкалье. Да, решения о преобразовании района в округ происходили по инициативе местных органов власти и населения, для чего проводились публичные слушания и принимались соответствующие документы на уровне советов городских и сельских поселений, а также самого района. Но происходило это всё под неусыпным наблюдением МинРГО, которое также занималось разъяснительной работой.

Начались преобразования в крае с Приаргунского и Каларского районов в 2020 году. На сегодняшний день округов в Забайкалье уже 27. В статусе районов остаются всего четыре: Сретенский, Тунгиро-Олекминский, Чернышевский и Шилкинский. Как объяснила Валько, там возникли вопросы, ответы на которые пока не удовлетворили местные власти и население. Но теперь, когда в силу вступает новый федеральный закон, согласие муниципалитетов больше и не требуется — решение о переходе на ту или иную систему управления отдано на откуп регионам. И сложившаяся в крае тенденция говорит не в пользу меньшинства.

— Переход [в оставшихся районах] произойдет в год истечения срока полномочий действующих депутатов районного уровня. Если по каким-то основаниям районные советы прекратят свои полномочия досрочно, то и переход в округ произойдет в тот год, когда это случится. У всех по-разному. Так, в Тунгиро-Олекминском районе срок полномочий прекращается в 2026 году. В Сретенском и Шилкинском полномочия прекращаются в 2027 году. Чернышевский район у нас на особенном статусе, потому что по решению краевого суда представительный орган района досрочно прекратил свои полномочия из-за выхода из его состава части депутатов. Поэтому там всё произойдет уже в этом году, — рассказала Валько, отметив, что регион уже давно сделал свой выбор в пользу одноуровневой системы управления.

Глава Шилкинского района Сергей Воробьев, который участвовал в круглом столе в режиме онлайн, заявил, что вопрос о самороспуске районного совета депутатов сейчас рассматривается и должен быть решен в ближайшее время. Нужно только собрать внеочередное заседание. Он объяснил это тем, что в новый бюджетный период хотел бы зайти уже в статусе округа, так как это сулит району больше денег. То есть его уговаривать не надо.

С преобразованием всех районов края в округа всё понятно — теперь это только вопрос времени. И край здесь не уникален. В России уже 12 регионов полностью перешли на такую систему, а еще 25, в том числе и Забайкалье, находятся в процессе. Одним из главных же нововведений изменившегося федерального закона становится способ выбора глав городских и муниципальных округов. И тут всё однозначно — парламентские партии и общественные объединения будут предлагать свои кандидатуры губернатору края, а тот отберет двоих и представит их уже на суд окружного совета. И именно депутаты решат, кто из двоих выставленных главой региона кандидатов более достоин возглавить округ. Сейчас же главы округов назначаются преимущественно по конкурсу, а районными главами становятся через прямые выборы (понятно, что теперь это в прошлом).

— Я положительно такой способ оцениваю. Более того, мы давно уже это обсуждаем в своем районе, где-то с другими главами общаемся. И считаем, что это такой универсальный и единственно верный способ избрания главы. Это мое личное мнение. Потому что сохраняется избираемость этого кандидата — всё-таки окончательное решение примут депутаты, избранные населением. Ну и появляется некая подчиненность, преемственность, вертикаль в плане подчинения губернатору. Он капитан всей команды в нашем Забайкальском крае. И не может такого быть, чтобы человек без его одобрения, так скажем, руководил определенной территорией. Это может вносить некий разлад в общую систему управления региона в целом, — прокомментировал нововведение глава Улетовского округа Александр Синкевич.

С этим согласился и председатель гордумы Читы Евгений Ярилов. Мэр города Инна Щеглова получила эту должность по итогам конкурса, но затем мэра уже будут выбирать депутаты по новому законодательству — из двух кандидатов от губернатора. В целом же о Федеральном законе № 131-ФЗ Ярилов высказался неоднозначно. Он призвал просто соблюдать его, а хороша муниципальная реформа или нет — покажет время. При этом спикер думы отметил, что при достаточном наличии денег, людей и специалистов на местах реформа бы и не потребовалась. Но получилось так, как получилось. Ярилов напомнил, что Чита уже давно находится в статусе городского округа и управляется одноуровневой системой. Хотя раньше в советское время у каждого из четырех районов города был свой совет с десятками депутатов и свой бюджет.

— Главное, что всем нам нужно не допустить, чтобы люди вдруг нечаянно почувствовали, что власть от них отдалилась. Нам как главам удобнее работать в рамках этого закона. Но власть существует для людей. И надо правильно поработать, чтобы люди не почувствовали, что власть их бросила. Наша задача — сделать так, чтобы люди почувствовали, что им стало лучше. <…> Нужно, чтобы депутатский корпус округа был не номинальный. В Чите мы создали советы общественности районов города, хоть у нас и единая теперь гордума. Чтобы людям было понятно, куда прийти со своей проблемой. Чтобы не просто выслушали, но могли что-то сделать. В Чите активных горожан процентов 30. Из них 90% хотят, чтобы в городе что-то менялось, они хотели бы прямые выборы мэра. Но в нынешних условиях то, что предлагает 33-й закон, это единственная нормальная мера. А по конкурсу кто только к нам ни приходил. А компетенций нет. Новая система с точки зрения повышения уровня принятия решений — тут я с ней согласен, — высказался Ярилов.

Александр Синкевич, кстати, раньше управлял районом, а теперь руководит Улетовским округом, получившим такой статус совсем недавно. Поэтому ему есть с чем сравнивать. Важно, что до принятия окончательного решения о преобразования Синкевич вместе со своими главами поселений на несколько дней уехали в Приаргунский округ, чтобы на месте посмотреть, как вообще одноуровневая система управления работает. И были впечатлены, потому что за короткий промежуток времени поняли то, что им объясняли в теории несколько лет.

Синкевич признается, что процедура преобразования — сложная, и повернуть систему одномоментно, как машину, тяжело — нужно настраивать механизмы, а всех деталей учесть невозможно. Поэтому так важно обмениваться опытом. И уже дошло до того, что в Улетовский округ приезжают коллеги из Бурятии, где муниципальная реформа только-только набирает обороты.

Глава округа на круглом столе приводил прикладные примеры. Скажем, о том, как придумали зарегистрировать юридические лица на комитеты окружной администрации, тем самым увеличив лимит на закупки у единственного поставщика по 44-ФЗ, что могло стать проблемой при ликвидации сельских администраций как юрлиц. Более того, нововведение, которого не было в районе, частично решило вопрос распределения административной и юридической ответственности, чтобы всё не было завязано на одного только главу. Еще один плюс, по словам Синкевича, — это возможность выступать заказчиком каких-либо сложных работ на уровне округа, а не сельских поселений, как это бывало раньше.

— У нас часто бывает такое, когда главы первого уровня становятся заказчиками каких-либо важных, сложных работ. И потом вынуждены их принимать, зачастую не имея на то определенных компетенций, не имея в штате людей соответствующего образования. Понятно, что и на уровне района мало таких людей по компетенции, но всё-таки у того же комитета ЖКХ, наверное, их побольше, чем у главы отдельно взятого маленького поселения. Теперь главы поселений не являются заказчиками по контрактам, а заказчиками по контрактам является округ. И принимают все работы, соответственно, более тщательно, может быть, более эффективно и более качественно, — объяснил Синкевич.

Отдельно он остановился на выборах в сельсоветы, отметив, какую мощную и сложную работу на уровне района приходилось проделать, чтобы найти кандидатов в сельские депутаты, чтобы совет реально существовал, как того требует законодательство. Людей, по словам Александра Синкевича, буквально приходилось уговаривать, чтобы они становились народными избранниками на местах. Поэтому, считает глава, даже местные жители понимали, что выборы номинальные, а конкурентная борьба в такие избирательные кампании была большой редкостью. А теперь это не только минус дополнительная нагрузка на власти округа, но и экономия бюджетных средств.

Практически не было конкуренции и на выборах глав сельских администраций. Более того, месяцами в некоторых селах не удавалось найти хоть кого-нибудь, кто согласился бы на эту должность. Сейчас и от этих выборов ушли, но это, подчеркнул Синкевич, не значит, что население теперь не принимает участие в выборе своего руководителя.

— Потому что мы с удовольствием, учитывая кадровую ситуацию, прислушиваемся к мнению жителей, когда они предлагают своего кандидата. Мы только рады, если человек на территории появляется на должность того же главы, которого поддерживает местное население, у которого есть коммуникация с местным населением. И у нас такая практика уже есть в одном из поселений. Мы, конечно, прислушиваемся к мнению большинства жителей и путем конкурсного отбора и собеседования, если больше одного кандидата у нас претендует на эту должность, определяем человека на эту должность. Но если вдруг, как бывало ранее, человек понимает потом после назначения, что не может на этой должности работать, потому что работа главы поселения — очень непростая, принимает решение уйти, то нам уже не надо по-новому запускать весь этот механизм, назначать снова выборы. Процедура назначения нового главы упрощена, — поделился руководитель округа.

А те жители, которые ранее были сельскими депутатами, по словам Синкевича, сейчас также не остаются в стороне:

— Они теперь стали активными членами тех же территориальных общественных самоуправлений (ТОС). Если у нас в районе до преобразования было 11 ТОСов, то сейчас у нас их стало 34 после преобразования. То есть те активные жители, которые были депутатами, они пошли в ТОС. Они также помогают своим главам, которые тоже практически все остались на своих местах.

Исполнительный директор ассоциации «Совет муниципальных образований Забайкальского края» Сергей Гальченко, который сам когда-то был главой Балейского района, на круглом столе отметил, что при двухуровневой системе процесс управления территорией приводил к сложностям, например, даже при решении земельных вопросов и по инвестиционным проектам, так как приходилось проходить целый ряд согласований, в том числе на сельском уровне. Он также подтвердил, что приходилось уговаривать людей, чтобы те избирались в сельсоветы. А из-за снижения численности населения в районах в администрациях поселений остро стоял вопрос с дефицитом квалифицированных кадров.

— Теперь повышается статус совета округа. С учетом того, что там принимаются значимые решения, а каждый депутат закреплен за каким-либо поселением. <…> Для обычного человека что меняется? Только в лучшую сторону. Здесь не будет футбола, когда человек обращается к главе, тот говорит, что надо идти к главе поселения, а у того денег нет и он снова отправляет к главе [района]. И это не только обычных людей касается, но и инвесторов, которые приходят на территории и с трудом решают свои вопросы, — поделился мнением Гальченко.

Согласна с Гальченко и кандидат политических наук, доцент кафедры государственного, муниципального управления и политики ЗабГУ Наталья Зимина.

— По сути сегодня происходит встраивание органов местного самоуправления в систему публичной власти после принятых поправок. Сейчас органы местного самоуправления в систему госвласти не входят. Новый закон ставит их на другой уровень. Это должно понимать местное население, оно не должно бояться нововведений. По федеральному закону, который вступает в силу, допускается двухуровневая и одноуровневая системы управления. Но регионы сами могут это решать. И видно, что регионы выбирают одноуровневую. Новая модель управления — не значит плохая. Плюсы данной реформы: повышение уровня ответственности местной власти; эффективное распределение ресурсов. Власть становится более понятной. Население округов края стремится к сокращению. Найти опытных специалистов в плане местного самоуправления сложно — в вопросах землеустройства, юристов. Эта система более успешно должна функционировать, — прокомментировала Зимина.

Представитель МинРГО Янна Валько отдельно отметила, что жизнь показала, как преобразование районов в округа по факту не ухудшило жизнь местного населения, а в плане управляемости территориями сказалось исключительно положительно.

— Переход на одноуровневую систему, как думали некоторые, якобы повлияет на развитие инфраструктуры на местах. Перейдем в округ, и у нас закроют ФАП, клуб. Ни один из этих страхов не нашел подтверждения. Наоборот, снимаются административные барьеры, можно успешнее заходить в программы федерального и регионального уровня. Страх был о сокращении городских и сельских администраций, что люди останутся без привычного уровня управления. Данный факт не подтвердился. Все сельские и городские администрации сохраняются, существуют в привычном режиме. Штатные единицы там тоже не попали под сокращение. Это было особое поручение губернатора Александра Осипова, — подчеркнула Валько.

Главное, с чем согласились многие участники круглого стола, не бояться нововведений и активнее обмениваться опытом и положительными практиками. Тем более если преобразование всех муниципалитетов в регионе, по сути, уже свершившийся факт и неизбежность. Как и новая новая система выборов глав округов. Закон есть закон.