Бюджет для здравомыслящих

Проект бюджета Забайкальского края на 2017-й и плановый период 2018 и 2019 годов - это тело с ампутированными конечностями: минфин отрезал большинство не первоочередных расходов, и в образовавшейся пустоте возникли фантомные боли муниципалитетов, отраслей сельского хозяйства, строительства, туризма, здравоохранения, культуры, образования. Финансовое ведомство региона сегодня занимает довольно жёсткую позицию, которую поддерживает Контрольно-счётная палата края - главный документ формируется по принципу крайней необходимости.

Зарплаты, долги и пенсии

Первые шаги к выравниванию бюджетной обеспеченности региона правительство основывает на оптимизации расходов, которую планируется достичь сразу несколькими путями. Подготовка к сокращению расходов началась ещё в середине 2016-го - уже тогда рассматривались законопроекты, затрагивающие зарплату, отпуска и пенсии госслужащих и лиц, замещающих госдолжности. На внеочередной сессии в декабре депутаты одобрили изменения по начислению пенсий, а также сокращению отпусков и размера оплаты труда, которые в общей сложности в 2017 году позволят сэкономить около 150 миллионов рублей. Но если такие изменения соответствуют курсу внутригосударственной политики, то очередная оптимизация расходов в сфере образования вряд ли. Учитывая сложившуюся с выплатой зарплат и социальных пособий и субсидий ситуацию, коммерческие, профсоюзные и общественные организации уже заранее были настроены негативно к проекту бюджета. Лидер региональной Федерации профсоюзов Зоя Прохорова на публичных слушаниях критиковала в проекте трёхлетнего бюджета отсутствие индексации зарплат бюджетников (также в нём отсутствует индексация социальных выплат в 2017 году). Она отметила, что без согласования с профсоюзами минобразования направило в учреждения региона для ознакомления документ, в котором говорилось о прекращении выплат учителям надбавок за классное руководство и проверку работ, а также переводе административного и технического персонала на баланс муниципалитетов, у которых в 2017 году объём дотаций будет сокращён. Подобные сокращения, если обобщить высказывания представителей власти, направлены на актуализацию собственных доходов, но муниципалитетам в нынешней экономической ситуации сделать это в короткие сроки практически нереально.

Общественники смело прогнозируют рост числа безработных в 2017 году. К тому же, проблемы трудовой сферы региона не ограничиваются только задержками зарплат бюджетникам. Марина Леонтьева, возглавляющая общественный профсоюз работников жизнеобеспечения, на публичных слушаниях рассказала о задолженности по зарплатам в сфере ЖКХ, которая сформировалась из-за долгов бюджетных учреждений перед ресурсоснабжающими организациями. Со слов Леонтьевой, многолетняя проблема обострилась в 2016 году. Она заявила, что среднемесячная зарплата в коммунальной сфере составляет 14-15 тысяч рублей. Всё осложняется тем, что администрации муниципалитетов ликвидируют бюджетные предприятия в случае накапливающейся задолженности, и сотрудники теряют возможность взыскать долги по зарплате, продолжая работать в «новой» структуре.

В здравоохранении складывается похожая ситуация. Министр здравоохранения региона Сергей Давыдов в ноябре заявлял о том, что с января 2017 года счета ведомства и медучреждений будут заблокированы из-за кредиторской задолженности. К началу декабря она составляла 105 миллионов рублей. Ранее он также сообщал о том, что в проекте закона о бюджете не предусмотрены средства на повышение зарплат медикам, а объёмы финансирования отрасли в регионе в 2017 году на 14% ниже уровня 2016-го.

Оптимизация расходов не завершится подобной передачей полномочий, она уже коснулась действия некоторых региональных законов, и, возможно, коснётся казённых учреждений, функции которых похожи - как будет происходить их ликвидация или объединение пока неясно. О последней инициативе уже говорили первый зампред правительства Александр Кулаков и министр финансов Марина Кириллова. Она, в свою очередь, озвучила идею передачи функций КГУ многофункциональным центрам - это способ эффективного использования возможностей федеральной программы.

То, что региону необходима ревизия расходов, очевидно давно - в условиях долговой нагрузки она стала реальным шансом, помимо экономических мер вроде привлечения инвестиций и увеличения налоговых доходов, на выравнивание бюджетной обеспеченности. Регион ежегодно переплачивает из бюджета около 1 миллиарда рублей страховых взносов из-за завышения Территориальным фондом обязательного медицинского страхования численности неработающих граждан. Также КСП каждый год находит финансовые нарушения в деятельности государственных распределителей бюджетных средств (ГРБС - министерств, муниципалитетов), которые упираются в 2 и более миллиардов рублей. Плюс, регион возвращает в федеральный бюджет сотни миллионов из-за неполного освоения субвенций.

Российские регионы вынуждены и должны самостоятельно принимать решения по оздоровлению экономики, даже дотационные. В случае Забайкалья для этого есть предпосылки - включение в план развития Байкальского региона и разработка комплексного плана социально-экономического развития. Но это долгосрочные проекты, поэтому ждать результатов в ближайшие три года не приходится.

Бюджет

Проект бюджета на 2017-й и плановый период следующих двух лет сформирован с оглядкой на 2016-й - дотации в нём прописаны на уровне текущего года, равно как и некоторые статьи - не на все 12 месяцев. Расходы в полном объёме предусмотрены только на взносы в фонд ОМС - более 6 миллиардов рублей. На 11 и 10 месяцев пока распределены первоочередные расходы - оплата труда работников бюджетной сферы и нормативно-публичные обязательства и другие социальные выплаты. Пока потому, что размеры дотаций ранее не были уточнены, но на ближайшей сессии парламентарии рассмотрят поправки в уже принятый в первом чтении бюджетный законопроект, в котором будут учтены 3,7 миллиарда рублей из федерального бюджета.

В принятом депутатами проекте закона о бюджете на 2017 год (без 3,7 миллиардова) доходы запланированы в сумме 39,7 миллиарда рублей (на 7,1% выше уровня 2016 года), расходы - 40 миллиардов рублей (рост по сравнению с 2-16 годом на 6,5%), дефицит – 300 миллионов рублей (соответственно, ниже на 42,9%). В 2018 и 2019 годах доходы расчётно увеличатся до 40,9 и 43 миллиардов рублей соответственно, расходы составят 33,9 и 39,4 миллиарда рублей, профицит - 6,9 и 3,6 миллиарда рублей.

Налоговые и неналоговые поступления составят 27,6 миллиарда рублей или 69,6% в структуре доходов бюджета, выше, чем в 2016 году, на 3,3 миллиарда рублей или на 13,8%. Структура налоговых доходов практически не меняется: 42% - НДФЛ, 19,8% - налог на прибыль организаций, 18,4% - налог на имущество, 7,4% - акцизы. Безвозмездные поступления от других бюджетов должны составить 12 миллиардов рублей. Объём дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности из федерального бюджета предлагается установить на уровне 2016 года - в сумме 8,3 миллиарда рублей (на момент принятия бюджета распределения в федеральном бюджете не было).

Размеры резервного фонда региона в 2017 году составит 200 миллионов рублей, в 2018-м - 142,9, 2019-м - 174,6; резервного фонда правительства на 2017 год - 50 миллионов рублей, на 2018 и 2019 годы в 35,7 и 43,6 миллиона рублей соответственно.

Доля расходов на социальную сферу в проекте бюджета 2017 года составляет 75,2%. Все расходы на выплату зарплат, социальные выплаты, дорожного фонда примерно обозначены, но акцентировать смысла на них в настоящее время нет. Как заявила на сессии в заксобрании министр финансов, проект будет меняться, и, возможно, существенно.

Строительство

Объём ВРП (внутренний региональный продукт), по данным КСП и минэкономразвития, прогнозируется с незначительной динамикой - 0,5%. В 2017 году ВРП оценивается в 266 миллиардов рублей, в 2017 году — 283 миллиарда и в 2018-м — 302 миллиарда рублей. Темп роста ВРП к предыдущему году составит 101,3, 101,5 и 102,5% соответственно. Планируется, что на положительную динамику будет влиять добыча полезных ископаемых, сельское хозяйство и торговля, ремонт автотранспорта, транспорт и связь. При этом существуют риски недостижения прогнозируемых объёмов из-за недостаточной обоснованности прогнозов. В частности, из-за отрасли сельского хозяйства, расходы на которую урезали, хотя она не раз была обозначена властями как приоритетная.

В 2017 году ожидается рост добывающей промышленности, незначительный рост объёмов строительства. Регион строить в ближайшие три года ничего не планирует и пока будет отдавать долги за уже переданные социальные объекты, а также достраивать незавершённые. Если раньше власти прямо говорили, что смогут покрыть лишь часть задолженности перед строителями, то буквально на днях губернатор Наталья Жданова заявила, что все долги перед строительными организациями, которые вводили объекты по принципу частно-государственного партнёрства, будут погашены из средств бюджета 2017 года. По мере исполнения бюджета сумма на погашение задолженности будет расти. Из крупных застройщиков деньги от края ждёт «Региональное управление строительства» депутата заксобрания Александра Филонича, «Энергожилстрой» депутата Виктора Лопатина и Силикатный завод депутата Андрея Никонова. У Никонова и Филонича построены детские сады, Лопатин во второй раз взялся за достройку кардиоожогового центра в Чите. Часть средств на центр, который строится уже около 10 лет, распределили ещё в 2016 году. Также ждёт субсидий глава компании «Промышленное гражданское строительство» Вера Шаврова, которая достраивала дома обманутых дольщиков.

Всего в 2017 году планируется профинансировать строительство пяти объектов капитального строительства из 33. Помимо уже вышеперечисленных объектов, в перечень вошли детсад в Сретенске и спортивный центр в Краснокаменске (ФОК). За год на них планируется потратить 375 миллионов рублей. Общий объём бюджетных инвестиций в объекты госсобственности края в будущем году составит 1,7 миллиарда рублей или 4,4% всех расходов. Эта сумма почти в 2 раза ниже, чем в 2016 и 2015 годах.

Прогнозы

По данным минэкономразвития, которые на публичных слушаниях озвучил глава ведомства Сергей Новиченко, сдерживать экономику региона в 2017 году будут сфера торговли, услуг и обрабатывающего производства, снижение объёмов в котором прогнозируется на уровне 4,5%. В этих отраслях, а также в отрасли сельского хозяйства, планируется снижение макропоказателей (валового продукта). Тенденция к росту же по прежнему сохранится в сфере добычи полезных ископаемых, грузообороте и строительстве.

Инфляция с незначительным замедлением к уровню 2016 году составит 6,5% (в 2016-м - 7,7%, в 2015-м - 17,1%). Индекс промышленного производства составит 100,9% - достаточно невысокий показатель при сокращении объёмов производства на 10,5%.

Что касается доходов населения, то КСП ждёт их умеренного роста. По данным же министерства экономического развития, уровень заработной платы населения в регионе сохранится на уровне 2015 года, так как индексация не проводилась - это в среднем около 33 тысяч рублей. За 10 месяцев 2016 года инфляция составила 4,2%. В целом же эксперты ведомств считают, что экономика региона в ближайшие три года будет развиваться со среднегодовыми темпами роста в 1,8% - то есть показатель не изменится.

Хотя в отрасли сельского хозяйства ожидается положительная динамика, обеспечена она будет в большей степени за счёт номинального роста цен. Это подтверждает глава КСП региона. Светлана Доробалюк усомнилась в росте ВРП в 2017 и 2018 годах из-за сельского хозяйства. Отрасль имеет тенденцию к снижению темпов роста с 104,7% в 2017 году до 101,5% в 2018-м. То есть, прогнозируемый макропоказатель, скорее всего, будет уточнён.

Депутаты заксобрания комитета по аграрной политике и потребительскому рынку встречались с представителями профильного министерства и сельхозпроизводителями, чтобы обсудить перспективы развития отрасли в трёхлетний период. На сельское хозяйство в регионе делаются ставки, ещё при прошлом руководителе ведомства Викторе Якимове была начата работа по введению в оборот невостребованных сельскохозяйственных земель и развитию сельхозкоопераций для налаживания рынков сбыта и для улучшения поддержки сельхозпроизводителей. Связано это не только с аграрным сектором, но и с производством мясо-молочной продукции и шерсти. Губернатор ещё в 2016 году озвучила министерству сельского хозяйства задачу по достижению миллионного поголовья овец. Сроки на данный момент неизвестны, но, вероятно, они будут прописаны в комплексном плане социально-экономического развития региона, который рассчитают до 2030 года. Основной территорией для реализации проекта по увеличению поголовья станет Агинский Бурятский округ. Но начальник отдела агропромышленного комплекса АБО Жаргалма Жаргалова уже заявила, что отрасль находится в плачевном состоянии. С её слов, за последние несколько лет поголовье овец в округе сократилось на 10%. Выход из сложной ситуации представители округа видят в принятии региональной целевой программы. Но в ближайший год планов по созданию такой программы у правительства, судя по всему, нет. В настоящее время в Забайкалье поголовье овец составляет около 570 тысячи голов — примерно 96,5% к уровню 2015 года.

Грандиозные цели руководства региона не ложатся на бюджет - доля расходов на сельскохозяйственную сферу в нём продолжает сокращаться. Депутаты заксобрания с представителями минсельхоза встречались как раз за тем, чтобы понять, как министерство планирует распределить средства в 2017 году. По прогнозам главы министерства сельского хозяйства Михаила Кузьминова, в 2016 году в Забайкалье снизилось валовое производство не только в растениеводстве из-за засухи, но и в животноводстве. Необходимая для поддержки отрасли с учётом госпрограмм сумма - 1,4 миллиарда рублей, включая расходы на работу ветслужбы. Объёмы господдержки АПК в 2017 году планируются на уровне 535,8 миллиона рублей - фактически втрое меньше необходимой суммы. Из них 165 миллионов - на сельхозпроизводство. Около 460 миллионов рублей плюсом направят в регион из федерального бюджета. Общая сумма расходов на сельское хозяйство составит чуть более миллиарда рублей. В бюджете 2017 года не предусмотрены средства на мясное скотоводство, оказание поддержки в области животноводства, техническую модернизацию, научно-исследовательскую работу и подготовку кадров. К предлагаемым минфином края лимитам необходимо ещё как минимум 350 миллионов рублей на эти цели. Помимо этого, необходимо рассчитаться с кредиторской задолженностью за приобретённую технику в 46 миллионов рублей, которая тянется ещё с 2014 года.

На этом же заседании Кузьминов заявил, что из-за снижения финансирования в 2017 году и ‎2018—2019 годах (которое в сравнении с 2014 годом упало в три раза, по некоторым программам - в 11 и даже 30 раз) около 40% сельскохозяйственных предприятий станут банкротами или приблизятся к этому. Поселения останутся без системообразующих предприятий, из-за чего начнётся продажа скота. Это приведёт к сокращению поголовья на 15% и более, в связи с чем сократятся объёмы госпомощи. На восстановление же поголовья потребуется около 5 лет.

Глава регионального ведомства считает, что говорить о развитии отрасли в условиях такого финансирования не приходится. В структуре бюджета края расходы на аграрный сектор составляют лишь 1,7%, в соседней Бурятии – 2,5%, в Иркутской области – 3,2%. Помимо этого на сельскохозяйственный сектор ложится и социальная нагрузка: за счёт программ по линии министерства сельского хозяйства строятся объекты инфраструктуры в сёлах - ФАПы, спортплощадки и учреждения культуры. Даже при дополнительных 3,7 миллиарда бюджета, отрасли вряд ли стоит ждать значительного пересмотра лимитов. Это значит, что 2017 год для сельского хозяйства будет не менее тяжёлым, чем засушливые 2015 и 2016 годы.

Бюджеты 52 регионов России являются дефицитными, в 14 государственный долг превысил собственные доходы, в том числе и в Забайкальском крае. Он равен 26,5 миллиарда рублей (в 2017-м - 26,6 миллиарда рублей), это предельно допустимая величина, которая влечёт за собой невозможность увеличить дефицит бюджета. В структуре госдолга региона 15,7 миллиарда рублей или 59,4% в 2016-м приходятся на коммерческие кредиты, 10,4 миллиарда рублей - 39,4% — на кредиты из федерального бюджета, 300 миллионов рублей - госгарантии субъекта. Надо учесть, что в 2016 году край был перекредитован — то есть перевёл коммерческие кредиты в бюджетные, что и стало причиной минимального дефицита. Если в 2016 году он составил чуть меньше 700 миллионов рублей, то в 2017-м планируется на уровне 300 миллионов, а в плановых периодах 2018 и 2019 годов и вовсе значится профицит. Обеспечен он будет, вероятно, из-за соглашения с правительством России - в 2018 году сократить госдолг краю необходимо до 19 миллиардов рублей, в 2019-м – до 15.

По мнению эксперта Национального рейтингового агентства (НРА) Александра Пахалова, основная проблема не в том, кто даёт регионам деньги, а в том, что долги слишком велики, а их дальнейший рост «однозначно негативная тенденция»: «Конечно, было бы лучше, если бы регионы справлялись с проблемой дефицита собственными силами – например, за счёт привлечения инвесторов, увеличения налоговой базы, оптимизации расходов. Однако в сложившейся экономической ситуации сделать это практически невозможно».

Согласно рейтингу агентства RAEX, по темпу роста инвестиций в 2015 и 2016 годах Забайкальский край занимал четвёртое место. Со слов министра экономического развития региона Сергея Новиченко, на фоне ситуации в экономике края, это может показаться нонсенсом. Несмотря на кризис, по данным краевого ведомства, в 2016-м вырос и индекс промышленного производства. Министерство при этом прекрасно отдаёт себе отчёт в том, что при отсутствии развития обрабатывающего производства, объёмы которого в большей степени завязаны на работе агропромышленного комплекса и сельском хозяйстве, добыча полезных ископаемых - это пока самая реальная статья налоговых доходов, кроме НДФЛ. И именно на неё край долгое время делает упор и, по прогнозам правительства, продолжит это делать. Но если для ряда добывающих предприятий регион является и рынком сбыта, то для остальных - это не более чем сырьевой ресурс, как для некоторых китайских инвесторов.

В регионе обрабатывающая промышленность - один из наиболее реальных секторов экономики, например, по сравнению с туризмом, который уже в среднесрочной перспективе позволит создавать инфраструктуру и рабочие места, обеспечивая доходную часть бюджета. Выступая на публичных слушаниях по бюджету в ноябре, министр экономического развития края отмечал, в 2017 году ожидается снижение темпов роста инвестиций - на 9,8%, так как большинство проектов уже перешли в производственную стадию. То есть, фактически, в ближайшей перспективе новых инвестиционных проектов в крае не будет. Результатом же снижения объёмов инвестиций станет сокращение финансирования капитальных вложений за счёт регионального бюджета.

Тем не менее, переход ряда инвестиционных проектов в фазу производства - это рост налоговых доходов региона. Его в 2017 году должны обеспечить освоение Быстринского месторождения и ввод в эксплуатацию Быстринского ГОКа, а также создание лесопромышленного комплекса ЦПК «Полярная». Также ожидается увеличение добычи золота на Александровском руднике, наращивание производства свинцового — на 5,5% — и цинкового — на 19,9% — концентратов на Ново-Широкинском, увеличение объёмов добычи угля принадлежащих СУЭК ОАО «Разрез Харанорский» и ООО «Читауголь» на 4,1%, увеличение добычи угля на 30% на Апсатском каменноугольном месторождении. Минэконом также предсказал рост прибыли на рынке непотребительских товаров, увеличение зарплат работников предприятий по добыче полезных ископаемых, переработке воды и электроэнергии, транспорта и связи.

Инвестиционное направление в ближайшие годы станет основным в работе правительства, несмотря на частичное отсутствие поддержки со стороны КСП. Глава контрольного органа Светлана Доробалюк на расширенном обсуждении бюджета региона с депутатами крайне негативно отзывалась о налоговых льготах в рамках региональных инвестпроектах, касающихся горнорудной промышленности. Речь шла о нулевой процентной ставке по налогу на имущество и прибыль. Руководитель КСП отмечала и необходимость тщательнее отбирать объекты, которые инвестируются за счёт региона. Это касалось послабления для более мелких производств, которые могли получить льготы на 5 лет. В итоге минэконом и правительство отказались от кардинального понижения, так как край мог лишиться более 2 миллиардов рублей собственных доходов.

Тем не менее, налоговые льготы можно считать частью курса на инвестиции. Так, осенью депутаты приняли законопроект о налоговых льготах для резидентов территории опережающего развития в Краснокаменске. Преференции для инвесторов касаются налога на имущество и прибыль — основных в структуре доходов после НДФЛ и НДПИ. Помимо этого, резиденты ТОРа, для которых предусмотрены более 20 видов деятельности, получили возможность брать участки в аренду без торгов. По данным минэконома, сегодня есть три основных проекта для начала работы ТОРа: лесоперерабатывающий комплекс, гидрометаллургический завод и цементный завод. При этом, губернатор региона заявила, что очереди из резидентов нет. Пока неизвестно, на каком этапе находятся представленные Новиченко три проекта. От заявки и до запуска производства нужно как минимум два-три года даже с учётом предоставляемых преференций. Невзирая на введённые налоговые льготы, для инвесторов существенным препятствием станет дорогая электроэнергия, слабая инфраструктура, удалённость и отсутствие близкого рынка сбыта по части направлений, которые предлагается развивать на территории опережающего развития. Отчасти подтверждает это консервация созданной в 2012 году Могойтуйской промзоны, куда в своё время заходили несколько инвесторов.

Здравомыслие

Прошлогодний бюджет принимался на один год и изначально на 8 месяцев. В 2017 году всё будет немного иначе: регион взял курс на стабилизацию экономической ситуации. Но то, за счёт чего она проводится, вызывает вопросы у общественников, глав районов и депутатов. Представители краевого минфина не раз заявляли, что формировался финансовый документ в условиях жесточайшего недостатка средств, который потребовал мобилизации резервов. Мобилизация эта действительно во многом граничит с оптимизацией, хоть и временной. КСП уже заявила, что необходимо адресно вести работу по соцвыплатам, ввести мораторий на принятие дополнительных обязательств, уйти от номинального участия в госпрограммах. Орган также настаивает на своевременном принятии нормативно-правовых актов - бюрократическая составляющая во многом определяет эффективность расходования средств.

Тем не менее, прекрасно осознавая необходимость работы на опережение, чиновники на местах опасаются последствий принятия бюджета в том виде, в котором он представлен сейчас. Глава Улётовского района Сергей Савин на публичных слушаниях заявлял о том, что власти региона, сокращая размер дотаций муниципалитетам, фактически подводят руководителей глав администраций и директоров бюджетных учреждений под уголовную ответственность, уже заранее прогнозируя, что обеспечить своевременное выполнение обязательств не удастся.

На рассмотрении бюджета не все депутаты поддержали законопроект. Фракция КПРФ заранее отказалась принимать такой вариант закона, часть коллег их поддержала. Но бюджет был принят. Министр финансов Марина Кириллова настаивала на том, что этого требует бюджетное законодательство. Более того, даже с учётом 3 миллиардов рублей, расчёты вряд ли изменятся. Если вспомнить о заявленных приоритетах, то большая часть денег, скорее всего, пойдёт в фонд оплаты труда и на отчисления с зарплаты. Тем более партийные функционеры, выступающие против проекта, в сущности не предлагают альтернативных решений. Как и всегда.

Наталья Жданова перед парламентской сессией заявила, что здравомыслящие люди займут правильную государственную позицию при обсуждении и принятии трёхлетнего бюджета. Как бы там ни было, проект бюджета Забайкальского края не отличается от аналогичных документов других регионов. Хакасия, делящая с нашим краем все последние места рейтингов исполнения президентских поручений или долговых обязательств, идёт по тому же принципу формирования бюджета - через жёсткую экономию.

В тексте была исправлена неточность. Ранее сообщалось, что глава КСП Светлана Доробалюк, говоря о налоговых льготах для бизнеса, имела ввиду и преференции на территории опережающего развития в Краснокаменске. Но речь шла о других видах налоговых льгот.