Местная безвласть

Власти Забайкальского края с воодушевлением и даже каким-то задором поверили в несуществующую эффективность затеянной федеральным центром муниципальной реформы - бог его знает какой по счёту.

Предложение дать регионам возможность отменять прямые выборы мэров 67 крупных городов, в число которых попадает и Чита, встретило неприкрытое одобрение регионального отделения «Единой России» - читай законодательного собрания, и невысказанное публично облегчение губернатора Константина Ильковского. Последнему не составило бы никакого труда посадить в кресло мэра кого угодно даже в ходе прямых выборов – соперничать в Чите в 2014 году некому и не с кем. Но выбирать градоначальника из числа лояльных и на всё согласных депутатов, каковым, вне всякого сомнения, гордумское большинство станет ещё до дня голосования, будет совсем уж просто. Вариантов того, что регион может сохранить прямые выборы, фактически нет.

Госдума приняла поправки в закон о местном самоуправлении в первом чтении 15 апреля – как в насмешку, за неделю до Дня местного самоуправления, который в России с подачи президента Владимира Путина с 2013 года празднуется 21 апреля. Дата была выбрана в 2012 году с учётом того, что в этот день в 1785 году была издана екатерининская «Жалованная грамота городам», с которой начинается история российского законодательства о местном самоуправлении. Документ, подписанный императрицей Екатериной II учреждал новые выборные городские учреждения, несколько расширяя круг избирателей, но не давая право выбора крестьянам (подати с них, всё же, брали). Согласно грамоте, градское общество созывалось раз в несколько лет и входили в него только самые состоятельные горожане, а постоянным городским учреждением была общая градская дума, состоящая из городского головы и шести гласных.

Изменения в закон о местном самоуправлении разлива 2014 года – это жалованная грамота тем, кто желает размыть ответственность городской власти, лишить её гарантированной 131-м законом самостоятельности и уменьшить число проблем во взаимодействии со своевольными местными властями. В градской думе Читы, как и в екатерининские времена, будут, в основном, состоятельные горожане, тот же градской голова, но вот гласных прибавится. Крестьяне XXI века получат право голоса – в обмен на 13-процентные подати.

Изменения в системе организации местного самоуправления предполагают ввести в привычных городских округах двухуровневую систему самоуправления. Городской округ останется, но внутри него появятся внутригородские районы. В каждом таком районе будет свой совет депутатов, часть членов которого войдут в городскую думу и выберут из своего состава главу городского округа. Это будет глава представительной власти города, который возглавит думу и получит контроль над внутригородскими районами. Заниматься хозяйственными вопросами, то есть руководить городской исполнительной властью – администрацией города, будет сити-менеджер, которого возьмут на работу по результатам конкурса. Принимать решение будет комиссия, половину членов которой составят депутаты гордумы, вторую – представители губернатора региона. Примерно такая схема действует в ряде муниципальных районов, в том числе Забайкальского края. Например, в Читинском. Жители выбирают депутатов, депутаты из своего состава выбирают главу муниципального района, который по результатам конкурса берёт на работу сити-менеджера – главу администрации муниципального района, который сидит «на хозяйстве», пока депутаты его контролируют.

В сельских поселениях, предположительно, главы теперь будут руководить и местным советом депутатов, и администрацией. В городских поселениях, как и в городских округах, будут внедрять институт сити-менеджеров. При этом представительные органы муниципальных районов будут формироваться не как сейчас – из районных депутатов, а из числа депутатов городских и сельских поселений. То есть институт прямых выборов сохранится только на уровне поселений.

Не исключено, что предложенная разработчиками схема ко второму чтению законопроекта претерпит существенные изменения. Так, Минфин для экономии денег предлагает вообще отменить институт сити-менеджеров и ввести обязательное совмещение поста мэра и главы местной администрации. Другие предложения касаются отмены сити-менеджеров в городских поселениях. Обсуждаются полномочия регионов по регулированию источников доходов внутригородских районов в городских округах и перечня передаваемого им имущества, ряд других менее принципиальных моментов.

Основная беда любой представительной власти в современной России – будь то Госдума, краевые заксобрания или муниципальные советы – заключается в том, что она ничего не контролирует. Это немного удивительно, особенно на муниципальном уровне, но за редкими исключениями это фактически так. Муниципальный совет берёт на работу главу администрации – сити-менеджера, после чего теряет над ним какой бы то ни было контроль. По сути, этот сити-менеджер возглавляет муниципальное образование, хотя де-юре это лишь наёмный сотрудник, контролируемый представительным органом. То же самое на уровне региона – вроде бы законодательное собрание имеет достаточно серьёзные рычаги по влиянию на исполнительную власть, но де-факто она не неё не просто никак не влияет, а является бессловесным инструментом по внедрению в жизнь решений, принятых правительством. Новая реформа направлена на то, что внедрить эту систему фактически назначаемых и практически не контролируемых представительными органами управленцев в региональных центрах.

Представители «Единой России» что на федеральном, что на региональном уровне говорят примерно одними словами. По информации «Коммерсанта», замруководителя партийной фракции в Госдуме Вячеслав Тимченко говорил о том, что «законопроект приблизит муниципальную власть к жителям и усилит роль представительных органов на местах»: «Мы должны дать возможность создать представительный орган, который будет осуществлять контроль за деятельностью внутригородских районных образований. Нагрузка тогда гораздо будет меньше. Будет возможность каждому депутату встречаться регулярно, как минимум, раз в квартал, с каждым избирателем».

Слова про возможность «встречаться регулярно», «как минимум, раз в квартал» «с каждым избирателем» вызывают серьёзные сомнения в том, что Тимченко понимает, о чём говорит. В биографии этого депутата особых заслуг на ниве местного самоуправления найти не удалось. Риторика рупоров новой реформы подтверждает тезис о том, что федеральный центр вновь задумал и начал реализацию реформы, даже не попытавшись разобраться в том, что на самом деле нужно реформируемой отрасли.

В Забайкальском крае окончательной ясности по поводу того, как власти будут приводить региональное законодательство в соответствие с федеральным, пока нет, но уже понятно, что прямых выборов мэра в Чите не будет. Рабочую группу по внедрению изменений в систему местного самоуправления создал руководитель администрации губернатора Геннадий Чупин, хотя официально вице-премьер говорит о том, что правительство будет ждать второго чтения. Со слов представителей краевого избиркома, рабочая группа займётся разработкой закона, который изменит статус Читы с городского округа на городской округ с внутригородским делением. Также нужно будет определить количество внутригородских районов, количественный состав думы городского округа и дум внутригородских районов, порядок формирования новых избирательных участков.

Руководитель регионального отделения «Единой России» - первый вице-спикер заксобрания региона Сергей Михайлов фактически повторяет слова единороссов федерального уровня – «органы местного самоуправления в регионе должны и обязаны стать ближе к народу после окончания муниципальной реформы»: «Первый посыл принимаемых поправок в федеральный закон №131 - это переход к более однообразной схеме формирования органов местного самоуправления, чтобы уже не было скитаний, и людям стало понятнее, как формируется власть в муниципалитете. Поэтому форма, когда глава будет избираться из числа депутатов, а руководитель администрации будет устраиваться по контракту, весьма приемлема».

По мнению Михайлова, местная власть, как и заявлял президент России Владимир Путин, станет ближе к населению после реформы: «Мы должны дать возможность населению общаться с депутатами. Первый этап в Забайкалье уже прошёл, когда в декабре мы отказались от пропорциональной системы избрания представительных органов муниципальной власти в пользу мажоритарной системы, где все депутаты идут по одномандатным округам. Мы приблизили депутата к избирателям, сузив их число, скажем, со 30 тысяч до 8 тысяч человек».

Вице-спикер говорит о том, что в случае принятия поправок в закон кандидатам в мэры придётся и без них пройти два чистилища - выборы в гордуму и выборы в главы из числа депутатов: «На самом деле, мы понимаем, что выборы мэра не отменены. Да, мы уходим от прямых выборов, но ведь главе предстоит пройти два других чистилища - выборы в депутаты и избрание из состава депутатов в главы. Мало того, что он должен получить доверие населения на своём округе, так ещё и нужно получить доверие депутатов других округов. Это тоже выборы».

После этого Михайлов повторил совершенно невероятный довод про доступность мэра для избирателей: «Допустим, мы всенародно выбрали мэра, и потом к нему в администрацию становится попасть крайне сложно, а тут-то он ещё и депутат. Он должен на свой округ приезжать, должен на нём отчитываться, таким образом, и доступность его для населения повышается».

Меня в этих высказываниях смущает всё, но особенно удивляет это: «…чтобы уже не было скитаний, и людям стало понятнее, как формируется власть в муниципалитете». По-моему, делается всё для того, чтобы люди вообще ничего не понимали. Что может быть понятнее всенародно избранного мэра и всенародно избранных по одномандатным округам депутатов гордумы? Какой рядовой избиратель будет разбираться во всех этих схемах с пятью (если внутригородских округа четыре) думами и шестью главами в одном городе? О каком сворачивании скитаний говорит Михайлов, и почему их вдруг не станет, если федеральный центр начал новую волну экспериментов с непросчитываемыми последствиями? Это ли не скитания?

Про чистилища – это даже не смешно. Типичное «чистилище» по-михайловски было в Читинском районе в 2013 году – сначала местный представительный орган возглавил ставленник губернатора Константина Ильковского Николай Селезнёв, а потом полностью ручной совет взял на работу сити-менеджером Андрея Эпова, кандидатуру которого на совете лоббировали всё те же Чупин и Михайлов. Про бедных депутатов и тогда никто не вспомнил – их, по-моему, уже давно считают за говорящие кнопки, а теперь не помнят и подавно. Новостей об успехах из Читинского района никак нет, но стабильность и управляемость – на уровне. Точно такое же «чистилище» правительство Забайкальского края вместе с единороссами устроят и в Чите под лозунги о демократии и близости к народу.

Местные власти, надо отдать им должное, попав под нож, смогли найти в себе силы, чтобы в кои-то веки подать голос. Председатель гордумы Читы Александр Зенков заявил, что законопроект противоречит нескольким статьям Конституции: «Положения законопроекта, навязывающие чётко обозначенную единообразную структуру органов местного самоуправления крупных городов, напрямую противоречат статье 12 и части 1 статьи 131 Конституции РФ, согласно которой эта структура определяется населением самостоятельно. Предоставление субъекту Российской Федерации права создавать новые муниципальные образования - внутригородские районы - внутри городского округа, то есть, перекраивать границы территорий осуществления местного самоуправления, противоречит части 2 статьи 131 Конституции, ведь подобное изменение допускается только с учётом мнения населения, то есть, референдума, публичных слушаний на всех территориях города».

Депутаты гордумы обратились к губернатору с критикой реформы, которая, по их мнению, может привести к увеличению затрат на чиновников и депутатов на 145 миллионов рублей: «Предлагаемая структура органов местного самоуправления с внутригородским делением неизбежно повлечёт неоправданное увеличение количества муниципальных служащих аппарата управления, а также число депутатов, осуществляющих свои полномочия на постоянной основе. Увеличение нагрузки на бюджет, являющийся дефицитным, явно нецелесообразно».

Депутаты также считают, что дробить и без того небольшое по объёму муниципальное имущество между районами и при этом создавать в каждом внутригородском районе соответствующую управляющую им структуру - неэффективно и нецелесообразно: «В пределах небольшого города это похоже на ситуацию «рака, лебедя и щуки», которые, отстаивая свои интересы, будут действовать разрозненно. В системе общего коммунального хозяйства такая политика может привести к непредсказуемым последствиям».

Михайлов это заявление прокомментировал: «Я слышал, гордума говорит, что 145 миллионов рублей понадобится на изменения системы местного самоуправления в Чите. Хорошо, а вы покажите, сколько вы в расчёт брали штатных единиц? На наш взгляд, эта цифра должна быть меньше. Более того, боязнь больших трат не обоснована. Во-первых, потому что районные администрации есть и сейчас, пусть и небольшие. Во-вторых, часть штатных единиц вместе с полномочиями можно передать из города в районы. Конечно, расходы на содержание председателя районного совета могут возникнуть, но, я думаю, они не будут так велики».

Михайлову в данном случае деваться некуда – как бы там ни визжали местные депутаты и главы администраций, ему нужно или отстаивать позицию федерального центра, или менять работу. Судя по тому, как проходил посвящённый реформе круглый стол в законодательном собрании, не только Михайлов, но и всё отделение «Единой России» выбрало незатейливую, но очень удобную позицию, согласно которой всё то, что предлагает президент страны – априори верно. Если это у кого-то вызывает сомнения, то «боязнь не обоснована», и баста.

За реформами в местном самоуправлении я наблюдаю больше 10 лет. Я имел возможность многие годы наблюдать за работой отдельно взятой обескровленной поселковой администрации, которой принятый в 2003 году 131-й закон об общих принципах организации местного самоуправления дал полномочия, деньги и, что самое главное, уверенность в будущем. Я видел и знаю, что сильные руководители умели результативно драться за то, что положено по закону, выгрызая полномочия вместе с деньгами у муниципального района и грамотно ими распоряжаясь. Видел, как деньги давали чистые и освещённые поселковые улицы; новые клубы; невероятные ещё в 90-х годах детские игровые площадки; руины бывших фабрик, превращённые в работающие, чуть ли не коммерческие, проекты.

Позже я уже на краевом уровне видел, с каким неприятием умеют относиться к 131-му закону руководители регионального уровня, как беспощадно, линейно и без чёткого понимания – зачем? – местные власти пытались вшивать в систему органов госвласти. Видел, как вместо того, чтобы воспитывать на районном уровне уверенных в себе управленцев, региональные власти по кривой кальке собственных взаимоотношений с федеральным центром воспитали из большинства местных руководителей просителей, которые молят о деньгах, не представляя себе другой схемы работы. Позже виновными в этой дурной привычке признали самих глав, беззастенчиво спихнув с себя вину за безвременье борьбы с самостоятельностью.

И федерация, и регион много лет отбирали у поселений и районов права, заложенные в федеральном законодательстве, ужимали и без того смешную налоговую базу, перераспределяя скудные поступления в вышестоящие бюджеты, шантажировали политикой и финансовыми репрессиями на высоких совещаниях, грубо и неумело вмешивались в выборные процессы. В 2008 году муниципалитеты в Забайкальском крае, по-моему, вообще бросили, отказавшись от системной работы даже по сугубо политическим вопросам. Единственным запоминающимся событием с тех пор стали попытки вице-премьера Алексея Кошелева навести порядок в системе межбюджетных отношений. Но один в поле не воин.

Самое главное заключается в том, что местных руководителей – депутатов, глав поселений, руководителей муниципальных районов – за эти 10 лет окончательно разучились слушать, понимать и, как следствие, расценивать всерьёз. Именно поэтому ни в Чите, ни, тем более, в Москве не осталось принимающих решения умных руководителей, которые знают беды местного самоуправления, понимают их, умеют им сопереживать и обладают достаточным интеллектом, знаниями, житейским и управленческим опытом для того, чтобы остановить этот безумный бульдозер, который годами распахивает и без того огромную пропасть между простыми людьми с их никому не нужным местным самоуправлением и громоздкой системой государственной власти.